Indikatorrapporten

Som vist i kapittel 4.1 over kanaliseres mer enn halvparten av de offentlige FoU-bevilgningene direkte til FoU-utførende institusjoner i form av grunnfinansiering. Slik grunnfinansiering tilfaller både universiteter og høgskoler, forskningsinstitutter og helseforetak, men i svært ulikt omfang og gjennom ulike finansieringsmodeller. Det samlede omfanget av grunnfinansieringen tilsier at den bør anses som et sentralt virkemiddel i forskningspolitikken.

For universiteter og høgskoler er grunnfinansieringen innbakt i institusjonenes samlede rammefinansiering fra Kunnskapsdepartementet. Denne bevilgningen skal både dekke høyere utdanning, forskning og andre aktiviteter. Det er i utgangspunktet opp til hver enkelt institusjon å fordele den samlede rammefinansieringen på undervisning, forskning og andre aktiviteter. Andelen FoU er derfor en beregnet andel, blant annet basert på jevnlige kartlegginger av tidsbruk i sektoren. Generelt anslås det at rundt en tredel av institusjonenes rammefinansiering brukes til å finansiere FoU-aktivitet. Det var også tilfellet i 2023, da samlet FoU-aktivitet i sektoren var anslått til 14,6 milliarder kroner av en samlet rammebevilgning på nærmere 45 milliarder kroner. Størrelsen på rammefinansieringen baseres delvis på en fast del og delvis på bakgrunn av et resultatbasert finansieringssystem, hvor både forskning og høyere utdanning gir uttelling. Fra og med 2025 vil dette systemet bli betydelig forenklet, og hovedsakelig premiere utdanning av kandidater og doktorander (se forklaring lengre nede).

De fleste forskningsinstituttene får sin grunnfinansiering kanalisert via Forskningsrådet, gjennom en delvis resultatbasert ordning (se forklaring nedenfor). I tillegg er det en del institutter som får grunnfinansieringen kanalisert direkte fra et departement, som oftest innbakt i grunnfinansiering av andre aktiviteter. I 2023 utgjorde grunnfinansieringen via Forskningsrådet 1,3 milliarder kroner for alle de 33 instituttene som er underlagt statlige retningslinjer for slik finansiering. I tillegg har norske institutter en ordning som kompenserer for høyt norsk pris- og lønnsnivå ved deltakelse i EU-prosjekter, den såkalte RETUR-EU-ordningen. Den utgjorde anslagsvis 500 millioner kroner i 2023, og er naturlig å anse som en del av instituttenes grunnfinansiering.

Hoveddelen av helseforetakenes grunnfinansiering er innbakt i den samlede rammefinansieringen fra Helse- og omsorgsdepartementet. Den finansierer helseforetakenes samlede aktiviteter, hvor forskning kun utgjør en liten andel. I 2023 var FoU-andelen anslått til 3,7 milliarder kroner av en samlet rammebevilgning på ca. 200 milliarder kroner. I tillegg kommer et øremerket tilskudd til FoU i spesialisthelsetjenesten på 860 millioner. kroner. Sistnevnte tilskudd fordeles etter et delvis resultatbasert finansieringssystem (se forklaring under).

Figur 4.2a nedenfor viser omfanget av grunnfinansieringen over statsbudsjettet til de tre utførende sektorene i 2023, mens figur 4.2b viser den relative utviklingen de siste ti årene.

Figur 4.2a Anslått grunnfinansiering av FoU for universiteter og høgskoler, helseforetak og forskningsinstitutter. Mill. kroner 2023

* "Institutter: Øvrige med FoU" omfatter forvaltningsinstituttene og Simula: Arkivverket, Folkehelseinstituttet, Forsvarets forskningsinstitutt, Havforskningsinstituttet, Meteorologisk institutt, Nasjonalbiblioteket, Norges geologiske undersøkelse, Norges vassdrags- og enerigdirektorat, Norsk Polarinstitutt, Simula, Statens arbeidsmiljøinstitutt, Statistisk sentralbyrå.  

Kilde: SSB, statsbudsjettanalysen, data bearbeidet av NIFU

Figur 4.2b Anslått realutvikling i grunnfinansiering av FoU for universiteter og høgskoler, helseforetak og forskningsinstitutter underlagt statlige retningslinjer. 100=2012

Noter: 1) Realveksten for universiteter og høgskoler viser utviklingen i den samlede rammebevilgningen. 2) Realveksten for Instituttsektoren viser utviklingen i grunnfinansieringen for de 33 instituttene underlagt statlige retningslinjer. 3) Realveksten for helseforetakene viser utviklingen i det øremerkede tilskuddet til forskning

Kilde: SSB, statsbudsjettanalysen, data bearbeidet av NIFU

Nærmere om systemer for grunnfinansiering av universiteter og høgskoler, helseforetak og forskningsinstitutter

Rammefinansiering av universiteter og høyskoler  

Det nåværende finansieringssystemet for høyere utdanningsinstitusjoner ble innført i 2002, som en del av innføringen av Kvalitetsreformen (St.meld. nr. 27 (2000–2001)). Den viktigste endringen den gang var overgangen fra et finansieringssystem basert på innsatsfaktorer, særlig studentmåltall (det vil si antall registrerte studenter), til et system der deler av finansieringen er resultatbasert (Hægeland et al. 2015). Det er i ettertid gjort mindre endringer i systemet, blant annet har antallet indikatorer økt, men hovedtrekkene er de samme. Lærestedene finansieres gjennom en såkalt rammefinansiering. Det betyr at institusjonene skal se hele finansieringen under ett, og gjøre egne prioriteringer innenfor den samlede bevilgningen. Finansieringssystemet består i dag av to deler:

• En basisbevilgning som er ment å dekke institusjonenes langsiktige og strategiske behov (tilsvarende om lag to tredjedeler av bevilgningene),
• En resultatbasert del (om lag en tredjedel av bevilgningene).

Den resultatbaserte delen er igjen todelt, siden både utdanning og forskning gir uttelling. I tillegg er det innført en indikator for institusjonenes samarbeid med samfunns- og næringsliv. Per 2023 beregnes den resultatbaserte tildelingen etter følgende åtte indikatorer:

• Antall studiepoeng (åpen ramme)
• Antall utvekslingsstudenter, inkludert Erasmus+-studenter (åpen ramme)
• Antall ferdigutdannede kandidater (åpen ramme)
• Antall doktorgradskandidater (åpen ramme)
• Midler fra EU (lukket ramme)
• Midler fra Norges forskingsråd og Regionale forskingsfond (lukket ramme)
• Inntekter fra bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet (BOA) (lukket ramme)
• Vitenskapelig publisering/publiseringspoeng (lukket ramme)

Den samlede uttellingen avhenger både av vektingen av enkeltindikatorer, budsjettrammen og utviklingen hos andre institusjoner. For indikatorer med åpen ramme avhenger uttellingen av institusjonens fremgang i forhold til egne resultater tidligere år. For indikatorer med lukket ramme konkurrerer institusjonene om en definert pott, og resultatene avhenger av institusjonens resultater relativt til de andre. Alle indikatorene relatert til utdanning har en åpen ramme. Indikatorene knyttet til forskning og samarbeid har en lukket ramme, med unntak av indikatoren for doktorgradskandidater.

Våren 2023 vedtok Stortinget å innføre et nytt og forenklet finansieringssystem. Fra og med statsbudsjettet for 2025 vil institusjonenes resultatbaserte system kun bestå av følgende tre resultatindikatorer:

• Studiepoeng (åpen ramme)
• Doktorgradskandidater (åpen ramme)
• Fullføring av gradsprogram (åpen ramme)

Endringene i systemet er nærmere omtalt i Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge og Prop. 1 S (2023–2024) for Kunnskapsdepartementet.

Grunnfinansiering av forskningsinstitutter

Statlig grunnfinansiering av forskningsinstitutter omfatter i 2023, 33 forskningsinstitutter og forskningskonsern hvor FoU utgjør en hovedaktivitet. Ordningen forvaltes av Norges forskningsråd. Instituttene blir fordelt på fem arenaer, etter faglig innretning og brukergrupper. Grunnfinansieringen fordeles innenfor hver arena og består av en fast del og en resultatbasert del. Totalt utgjorde denne grunnfinansieringen nærmere 1,3 milliarder kroner i 2023. Ansvarlig sektordepartement bestemmer totalrammen til den enkelte fordelingsarena og hvor stor andel av grunnfinansieringen som skal fordeles etter resultater. Denne andelen varierer fra 1 prosent for primærnæringsinstituttene til 10 prosent for de teknisk-industrielle instituttene. Den resultatbaserte delen baserer seg på oppnådde resultater på følgende indikatorer (vekting i parentes):

• nasjonale oppdragsinntekter (43 prosent)
• internasjonale inntekter (20 prosent)
• vitenskapelig publisering (33 prosent)
• medvirkning til avlagte doktorgrader (2 prosent)
• patenter og lisenser (2 prosent)

Finansieringssystemet for forskning i helseforetakene gjelder den delen av finansieringen som er øremerket forskning. Den utgjør om lag en femdel av helseforetakenes samlede forskningsbevilgning, mens den øvrige finansieringen er forskningsandelen av helseforetakenes samlede rammebevilgning. Den femdelen som utgjør det øremerkede tilskuddet fordeles via de fire regionale helseforetakene Helse Midt-Norge RHF, Helse Nord RHF, Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF. Dette tilskuddet skal gi insentiver til forskning i helseforetakene, og derfor fordeles 70 prosent av tilskuddet basert på oppnådde forskningsresultater. Midlene fordeles på grunnlag av et glidende treårs gjennomsnitt av følgende indikatorer:

• vitenskapelig publisering (publiseringspoeng)
• antall avlagte doktorgrader
• tildeling av midler fra EU og Norges forskningsråd.
• en indikator for kliniske behandlingsstudier