Utfordringer ved å nå toprosentmålet for næringslivets FoU

Regjeringen har uttrykt at næringslivets investeringer i forskning og utvikling (FoU) må øke, formulert som at den private FoU-innsatsen skal utgjøre en viss prosentandel av brutto nasjonalprodukt (BNP). I Hurdals­plattformen spesifiseres det at regjeringen skal «leggje fram ein strategi for at forsking og utvikling i næringslivet skal utgjere to prosent av BNP innan 2030», og arbeidet med strategien er i gang. Økt privat FoU er ikke et mål i seg selv, men vurderes som nødvendig for at Norge skal håndtere de store omstillingene som følger med det grønne skiftet og det digitale skiftet.

Samtidig er Norge svært langt unna toprosentmålet, og det er en rekke utfordringer som må håndteres hvis målet skal nås. Denne artikkelen søker å diskutere noen av de mest sentrale utfordringene. Disse er delt inn i tre typer: utfordringer knyttet til målet i seg selv, utfordringer som følger av kjennetegn ved næringslivets FoU, og utfordringer som er koblet til kjennetegn ved Norge.

 Er toprosentmålet godt?

Innsatsmål har en lang tradisjon innenfor forsknings- og innovasjonspolitikken. Særlig viktig har EUs arbeid vært. Ikke minst gjelder dette Lisboa-strategien fra 2000 som bl.a. gjennom en økning av FoU-investeringer til 3 prosent av BNP skulle gjøre EU til det mest dynamiske økonomiske området i verden i løpet av et tiår. Det er bred enighet om at dette målet ikke ble nådd. På tross av generell oppslutning blant medlemslandene om mer forskning og utvikling, ikke minst i privat sektor, er de fleste med noen unntak fortsatt langt unna måltallet.

Også Norge har tidligere hatt mål om forskningsinnsats knyttet til BNP, ofte med en tilleggsspesifikasjon om hvor mye av innsatsen som skal være offentlig og privat. Målet har i perioder ikke vært formulert helt eksplisitt eller på denne måten, men har altså dukket opp igjen i plattformen til den rødgrønne regjeringen med eksplisitt sikte mot en økning i den private FoU-innsatsen til 2 prosent av BNP i løpet av knappe syv år. Da strategien og det tilhørende ekspertutvalget ble lansert i Telenors lokaler i 2023, beskrev næringsminister Jan Christian Vestre målet som «ambisiøst», «tøft» og «djervt», og uttrykte at «det er i den retningen vi må sikte». Målet er senere blitt omformulert til at næringslivets investering i forskning og utvikling «skal nærme seg 2 prosent av BNP innen 2030».^[1] Med andre ord synes det som om det er økende forståelse for at målet vil bli vanskelig å nå, men at den retningen som det uttrykker, står fast.

En hovedutfordring er selvsagt koblingen til BNP, et tall som for Norges del bl.a. henger tett sammen med pris på petroleum og andre eksportvarer. Det betyr i praksis at en kan ha en realvekst i FoU selv om andelen av BNP går ned. Den siste forskningsstatistikken viser en økning i privat FoU-innsats samtidig som andelen av BNP er mindre enn fjorårets måling. På mange måter gir det lite mening at en har realvekst og samtidig at målet er fjernere enn noensinne. En kan også tenke seg en motsatt effekt, for eksempel at BNP synker og at forskningsinnsatsen står på stedet hvil, noe som vil se ut som om at en nærmer seg målet uten at det reflekterer et løft i FoU.

Flere politikkområder kjennetegnes av mål knyttet til innsats og finansiering, for eksempel bistand og kultur, selv om det har vært en rekke debatter om målene i stedet burde vært rettet mot resultater og aktiviteter mer enn pengebruk. Kanskje kan det være et rimelig politisk mål at viktige satsings­områder til dels baserer seg på inntekter og velstandsnivå. Men når satsingene også gjøres for å oppnå andre mål, slik FoU-innsatsen er koblet til håndtering av samfunnsmessige omstillinger, er dette problematisk.

Samtidig er pengebruk enkel å måle, noe som ikke gjelder effektene av pengebruk på omstilling eller andre komplekse samfunnsendringer. Dette vil kreve former for kunnskapsinnhenting lang ut over tradisjonell statistikk og evaluering, noe som i svært begrenset grad gjøres for næringslivets FoU. Relasjonen mellom innsats og resultater utspiller seg av mange årsaker ikke alltid som forventet, slik for eksempel finanskrisen og andre store hendelser påvirket Lisboa-strategien og andre strategier til EU. Det kan legges til at Lisboa-strategien koblet FoU-innsats også til bredere mål om f.eks. utdanning og yrkesdeltakelse, noe som i mindre grad har vært framme i den norske debatten.

En særskilt utfordring med innsatsmål knyttet til forskning er sektorprinsippet, som uttrykker at hvert departement i Norge har ansvaret for forskning innenfor sine ansvarsområder. Skal næringslivets FoU-aktivitet intensiveres gjennom politiske tiltak, representerer sannsynligvis dette en betydelig utfordring i å koordinere arbeid på tvers av mange politikkområder.

 Kjennetegn ved næringslivets FoU

For å øke næringslivets FoU, vil det være viktig med en god forståelse av FoU-arbeidets sentrale kjennetegn, og av hvordan beslutninger om økt innsats gjøres i bedriftene. F(orskning) og U(tvikling) er begreper som kan referere til mange ulike aktiviteter relatert blant annet til forskjellige fag, teknologiområder og bransjer. Utvikling vil som regel være mer praktisk rettet og kan variere fra relativt rimelige aktiviteter, f.eks. koblet til forbedring av programvare, til omfattende og langvarige prosesser slik som utviklingen av nye legemidler eller en del nye former for industriell produksjon. Forskning vil vanligvis være mer langsiktig, og det vil være mer usikkert om aktiviteten leder til de resultatene som ønskes – selv om usikkerhet også kjennetegner mange utviklingsprosesser. Videre vil noen former for utviklingsarbeid være tett koblet til forskningsaktiviteter, mens andre er mer uavhengige eller i liten grad behøver forsknings­basert kunnskap. Bildet er komplisert selv om en holder det minst like mangetydige innovasjons­begrepet utenfor.

FoU har tradisjonelt vært koblet til teorier om kunnskapsproduksjon som blant annet uttrykker hvorfor kommersielle aktører vil investere mindre i disse aktivitetene enn det som er nyttig for dem selv og ønskelig fra et bredere samfunnsperspektiv. Høyere grad av usikkerhet og langsiktighet i forskning gjør dette til et bedre begrunnet mål for offentlig støtte enn mange former for utviklings­arbeid. Hvis innholdet i og skillet mellom aktivitetene har endret seg, kan det gi sterkere argumenter for at flere utviklingsaktiviteter fortjener offentlig støtte – eller tvert imot at støtte i enda større grad enn nå må rette seg mot den aller mest langsiktige og usikre forskningen også i bedriftene.

I diskusjoner om toprosentmålet dukker det ofte opp generelle betraktninger om aktivitetene, selv om systematisk kunnskap om hva F og U faktisk handler om i bedriftene, er svært begrenset. FoU-statistikken inneholder primært informasjon om investeringer fordelt ut fra overordnede definisjoner av forsknings- og utviklingsarbeid, samt noe om personalet involvert. Dette kan kobles til opplysninger om bedriftens størrelse, alder og bransje, men gir likevel begrenset innsikt i FoU-aktivitetenes kjennetegn. Et svakt kunnskapsgrunnlag gjør det dermed vanskelig å diskutere treffsikre tiltak for å nå toprosentmålet ut over helt generelle rammebetingelser for bedriftene. Det siste kan helt sikkert være viktig, men sannsynligvis ikke tilstrekkelig.

Bedriftenes egne rapporteringer til statistikk og andre formål viser at forskningsdelen av FoU har sunket, mens utviklingsdelen har økt. Bildet her er tydelig både i Norge og andre land, noe som i utgangspunktet avviser at dette er et særnorsk fenomen. Årsakene og implikasjonene er imidlertid ikke klare. Sannsynligvis har dette mye å gjøre med det digitale skiftet som gir mange flere og kanskje nye former for utviklingsarbeid i nesten alle bransjer.

Når bedriftene gjør mindre forskning, men uten å være mindre avhengige av ny kunnskap enn før, betyr det også at de blir mer avhengige av forskningen som gjøres av andre. Et sentralt tema for å nå toprosentmålet vil derfor være om det er et rimelig godt samsvar mellom hva slags kunnskap bedriftene trenger, og hva som prioriteres i universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter, inkludert utvikling av nødvendig kompetanse. Og er det rimelig å forvente en perfekt «match» på tilbud og etterspørsel i FoU i et relativt lite land som Norge?

Bedriftenes beslutninger om å utføre FoU eller inngå i partnerskap om det kan primært ha mål eller forhåpninger om økonomiske effekter. Et sentralt perspektiv er imidlertid at egen forskning gjør det enklere for bedrifter å ta i bruk kunnskap utenfra, noe som er krevende for de fleste organisasjoner. Egen FoU skaper konkrete kunnskaper og ferdigheter, og nettverkene den inngår i kan gjøre at kunnskapen blir mer «intern» og dermed lettere å utnytte. Samtidig viser litteraturen at forskning ofte ikke handler om å bidra til (økonomisk innbringende) innovasjoner, men f.eks. å overvåke omgivelsene for å forberede seg på flere mulige fremtider, eller generelt å styrke bedriftens attraktivitet som partner ved å vise at bedriften har et høyt nivå på sin teknologi og kunnskap. Relasjonen mellom FoU og økonomiske resultater er dermed ofte indirekte.

I tillegg tar det også svært lang tid før de eventuelle positive effektene av FoU viser seg. Satsinger på FoU handler derfor om mange andre aspekter enn å gjøre avkastningskalkyler og lignende – men om bedriftenes rammebetingelser og kultur for håndtering av usikkerhet og langsiktighet, og deres teknologiske forståelse. En trend som omtales i en del av litteraturen er koblet til «financialization» – en vektlegging av relativt kortsiktige økonomiske resultater og det å skape verdier for eiere, noe som kan gjøre det enda vanskeligere å argumentere for FoU, ikke minst i økonomisk krevende tider.

 Er det noe spesielt med Norge?

Rammebetingelser og kultur har også en nasjonal side, og en del av diskusjonen rundt FoU i næringslivet viser til det som oppfattes som særnorske kjennetegn som kan forklare hvorfor privat sektor i Norge investerer relativt lite. Her er det særlig to forhold som diskuteres. Det viktigste er næringsstrukturen, hvor argumentet er at landets bedrifter i overveiende grad finnes i bransjer hvor forskningsintensiteten er lav. Ofte legges det til at norske bedrifter i gjennomsnitt ikke forsker mindre enn andre i tilsvarende bransjer utenfor Norge. Denne betraktningen kan kanskje også si noe om kultur og tradisjon: norske bedrifter driver heller ikke mer med FoU enn sine konkurrenter i andre land.

Det andre ofte nevnte kjennetegnet er at Norge ikke har noen såkalte forskningslokomotiver slik en finner i landene rundt oss. Danmark har Novo Nordisk, Sverige har Ericsson og Finland har Nokia – sistnevnte investerer like mye i FoU som hele norsk næringsliv til sammen. Selskapenes FoU er ikke bare nasjonal, Novo Nordisk har forskningssentre i fire land utenom Danmark. De nevnte lokomotivene er i forskningsintensive bransjer, selv om det ikke nødvendigvis var der de startet. Årsakene til bedriftenes suksess er nok sammensatte, og knyttet både til bedrifts- og bransjeinterne forhold, særtrekk ved nasjonal utvikling og historie, og kanskje en viss porsjon flaks. Næringsstruktur og lokomotiver henger dermed sammen, og Norge har tidligere hatt en rekke forsøk på å bygge opp sterke høyteknologiske bedrifter med blandet eller omdiskutert resultat. Samtidig kan det argumenteres for at noen av de sterkeste norske bedriftene innenfor petroleumssektoren har arbeidet svært kunnskapsintensivt, men at det av ulike årsaker ikke har slått sterkt ut i FoU-rapporteringen. Her er det sterke faglige miljøer som toprosent-innsatsen kan bygge videre på. Likevel er norske bedrifter påfallende usynlige i den forskningspolitiske debatten. I andre land er sterke bedrifter aktive deltakere i diskusjoner om forskning – langt ut over å kreve mer penger som direkte støtter egne aktiviteter.

I et historisk perspektiv går det på denne måten an å fortelle både en kritisk og en positiv historie om næringslivets kultur for og satsinger på FoU. På den ene siden har Norge mange suksessrike og kunnskapsorienterte bedrifter med solide bånd til norske forskningsmiljøer og til det offentlige. De har utført og utnyttet forsknings- og utviklingsaktiviteter som har vært nødvendige for å bli sterke aktører. Her kan det ligge et potensiale i å nå toprosentmålet over tid. På den annen side er det mye som tyder på at norsk næringslivs FoU-innsats har vært beskjeden – tross høye ambisjoner – og mer rettet mot inkrementelle forbedringer enn større omstillinger. Deres samarbeid med universiteter og forskningsinstitutter har ikke økt det siste tiåret, tross mange offentlige ordninger som søker å stimulere til dette. Slik sett kan dagens situasjon med radikal grønn og digital omstilling være meget krevende for Norge, særlig hvis omstillingene fordrer andre og mer intensive former for FoU-aktivitet.

 Hvordan kan utfordringene håndteres?

Det er lite trolig at målet vil nås innen den oppsatte fristen i 2030. Siste tall viser at selv støtten fra lavterskel Skattefunn-ordningen har gått ned, og mer generelt er det vel slik at vanskeligere tider for privat sektor gjør det enda mer krevende for dem å satse på FoU og partnerskap rundt det. Gitt at toprosentmålet kjennetegnes av konsensus – det er jo politisk ufarlig hvis det ikke innebærer mer bruk av offentlige midler – går det an å beholde det som en overordnet visjon. Andre og mer eksplisitte og realistiske mål kan legges til, f.eks. flere med doktorgrad i bedrifter (gjennom nærings-PhD og andre tiltak) og dermed økt evne til å ta forskning i bruk. En overordnet visjon her kan være å arbeide for at norske bedrifter blir bedre og raskere nettopp til å ta forskning i bruk, hvor egenutført FoU er en av flere faktorer som vil være viktige.

Finansiering av næringsrettet FoU, bortsett fra gjennom Skattefunn, har vært en sårbar størrelse med hyppigere endringer enn det vi har sett for andre deler av forskningssystemet. Også det å bygge opp sterke miljøer i privat sektor krever langsiktige og stabile ordninger, selv om det er uklart om generelle subsidier utløser vesentlige egne satsinger hos bedriftene. Solid og langsiktig satsing til nettverk, klynger og prosjekter kan utvikles gjennom FoU-rettede avgifter, slik Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfinansiering (FHF) bygger på en avgift på 0,3 prosent av inntekten fra sjømateksport. Kanskje kan dette også fungere i andre næringer hvor det er behov for økt satsing eller omstilling.

Tankegangen trenger ikke bare gjelde privat sektor. Det amerikanske SBIR-programmet, som støtter FoU i bedrifter med 500 eller færre ansatte til prosjekter som adresserer et tydelig definert behov i samfunnet, er basert på en avgift på de føderale departementenes forskningsinnsats. EASME-programmet i EU er inspirert av denne ordningen, og støtte herfra viser seg å gå til både inkrementelle forbedringer og mer radikale endringer. Felles for disse ordningene er at de gir en retning på FoU-innsatsen mot konkrete samfunnsbehov. Det går også an å gjøre endringer i Skattefunn som øker fradragsbeløpene hvis søknadene retter seg mot viktige omstillinger koblet til det grønne eller digitale skiftet. Mer generelt kan en dreining av norske offentlige innkjøp mot litt flere FoU-rettede prosjekter også kunne løse ut privat innsats og kreativitet.

Avslutningsvis kan det gjentas at satsing på privat FoU ikke bare er et forskningspolitisk spørsmål, men noe som henger sammen med stabile og gode generelle rammebetingelser for langsiktig næringsvirksomhet. Disse rammebetingelsene varierer med bransje og har lange historiske røtter, og tanken om «næringsnøytralitet» kan stå i veien for mer spesifikke og målrettede tiltak hvis det overordnede behovet er en gradvis strukturell omstilling i næringslivet. Det kan være nødvendig å tenke bredere om dette enn at det bare handler om FoU (eventuelt også innovasjon). Samtidig kan det argumenteres for at næringslivets FoU også har en viktig samfunnsfunksjon: den vil oftere rette seg mer direkte mot praktiske og hverdagslige behov som kanskje ikke alltid vil være sentrale i satsinger basert kun på akademisk prestisje.

[1] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/invitasjon-til-a-komme-med-innspill-til-regjeringens-arbeid-med-a-oke-fou-i-naringslivet/id2983605/