Forfattere: Erik Fjærli, Arvid Raknerud og Marina Rybalka (Statistisk Sentralbyrå)
Toprosentmålet for næringslivets FoU investeringer som andel av BNP (bruttonasjonalprodukt) har sitt opphav i den såkalte Lisboa-strategien fra 2000, der det ble formulert en målsetning om at summen av et lands FoU som andel av BNP burde være minst 3 prosent, hvorav næringslivets FoU burde utgjøre 2 prosent av BNP («toprosentmålet»). Dette målet var et av flere tiltak for å gjøre EU til "the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world capable of sustainable economic growth with more and better jobs and greater social cohesion". Det er imidlertid ikke nødvendigvis noen positiv sammenheng mellom et lands FoU som andel av BNP og økonomisk vekst. Braunhjelm (2012) påviser tvert imot i en studie av 33 OECD-land i perioden 2001-2009 en svak negativ sammenheng.[1] Denne studien sier imidlertid ingenting om kausalitet, siden FoU og BNP er simultant bestemte variabler og derfor, som allerede påvist av Marschak and Andrews (1944), gir opphav til spuriøse korrelasjoner.
Offentlig pluss privat FoU som andel av BNP ligger klart under 3 prosent i Norge og er også lav sammenlignet med de fleste av barometerlandene[2]. Andelen ligger under gjennomsnittet for OECD-landene, men er i 2021 på nivå med gjennomsnittet for EU-27 og medianverdien for OECD.[3] Det er en utfordrende oppgave både å forklare forskjeller mellom land og utviklingen nasjonalt over tid i FoU-andeler, men et viktig bidrag er å identifisere driverne bak et lands FoU-andel for næringslivet. Her spiller både næringsstruktur (fordeling av verdiskapingen mellom næringer med ulik FoU-intensitet) og FoU-intensiteten i de enkelte næringer inn.
Til tross for at man har feilet med den overordnede målsettingen, ble Lisboa-strategien langt på vei videreført i Europe 2020 fra 2010, med bl.a. rammeprogrammet for forskning og innovasjon horizon 2020. Norge har lenge deltatt aktivt i EUs rammeprogram for forskning og teknologi og Lisboa-strategien har inngått som en premiss for norsk FoU politikk helt siden det sjette rammeprogrammet fra 2002. I langtidsplanen for forskning og høyere utdanning (St.Meld. 5, 2022–2023) heter det at det overordnede målet for Lisboa-strategien skal nås innen 2030 og at det offentliges FoU skal utgjøre 1 prosent av BNP, mens næringslivets FoU-utgifter skal utgjøre 2 prosent. Målet for offentlig FoU (som omfatter helseforetakene, og universitets-, høyskole- og deler av instituttsektoren) har i praksis vært oppfylt siden 2015 (se figur 1.1.e i denne rapporten).[4] Næringslivets FoU som andel av BNP har imidlertid ligget klart under 2 prosent målet i alle år: andelen oppnådde en foreløpig topp på 1,07 prosent i 2020 (se Figur 8.2a og 8.2b).
I perioden etter finanskrisen i 2008-2009 har det vært betydelig vekst i næringslivets FoU-utgifter målt i faste priser (se Figur 8.2a). Også BNP vokste mye i denne perioden. Variasjon i både FoU-utgifter og BNP medfører at BNP-andelen varierer fra år til år. I 2021 var den for eksempel så vidt høyere enn i 2014, men lavere enn i 2019. Særlig har fallet i BNP i 2020 og innhentingen i 2021 påvirket BNP-andelen (tilsvarende konjunkturdrevne svingninger finner vi også før 2010).
Det er grunn til å merke seg at 2021 var et tilnærmet normalår i forhold til underliggende trendvekster ifølge SSBs statistikk og prognoser for makroøkonomiske hovedstørrelser (se Økonomiske analyser, 2/2023, SSB). Dette i motsetning til 2022, som var et unntaksår pga. svært høye gasspriser og påfølgende sterk økning i bidraget til BNP fra olje- og gassutvinning. I denne artikkelen velger vi å fokusere på perioden 2010-2021, som var en periode med jevn vekst i næringslivets FoU-aktivitet. Målt som andel av BNP har næringslivets FoU ligget over 0,9 prosent i hele perioden f.o.m. 2015, mot rundt 0,7 prosent før 2014 (se blå heltrukne linjen i Figur 8.2b). Selv om vi ser en betydelig økning, er denne andelen likevel klart lavere enn målet på 2 prosent av BNP.
Figur 8.2a: Utviklingen i næringslivets FoU og BNP, 2003-2022. Faste 2015-priser.
Note: 2022-tall for næringslivets FoU er foreløpige.
Kilde: FoU-statistikk og Nasjonalregnskap. Statistisk sentralbyrå.
Figur 8.2b viser fem linjer i tillegg til næringslivets FoU som andel av på BNP. Den mørkerøde linjen viser næringslivets FoU-intensitet, F/V, definert som næringslivets FoU (F) som andel av næringslivets bruttoprodukt (V). Denne var 1,39 prosent i 2021 – en økning fra 1,12 prosent i 2010. Bruttoproduktet i offentlig sektor utgjør ca. 20 prosent av BNP (Se Tabell 3.1 i Økonomiske analyser, 2/2023, SSB). Siden størrelsen på offentlig sektor ikke er en målvariabel i FoU politikken, er det en rimelig antakelse at offentlig sektors bruttoprodukt som andel av BNP forblir på ca. 20 prosent også i årene fremover (og dermed at V/BNP forblir på ca. 80 prosent). Da må FoU-intensiteten i næringslivet øke fra 1,39 prosent til 2,5 prosent for å oppnå 2 prosent målet for næringslivets FoU som andel av BNP.[5] Vi vil heretter omtale dette som det effektive 2,5 prosent målet: 2 prosent av BNP oversatt til x prosent av næringslivets bruttoprodukt, gir prosent under de gitte forutsetninger. Til tross for en økning i FoU-intensitet i næringslivet på 0,27 prosentpoeng over en elleveårs periode, monner dette lite i forhold til det effektive 2,5 prosent målet.
Figur 8.2b: Næringslivets FoU som andel av BNP, næringslivets FoU-intensitet og FoU-støtte intensitet.* 2010-2021.
* Både FoU-intensitet og FoU-støtte intensitet er beregnet ift. næringslivets bruttoprodukt (V).
Kilde: FoU-statistikk, Strukturstatistikk og Nasjonalregnskap. SSB.
En viktig faktor bak den lave FoU-intensiteten i næringslivet er bidraget fra næringen bergverk og utvinning (primært olje- og gassutvinning), som utgjorde 36 prosent av næringslivets bruttoprodukt i 2021 – en økning fra 32 prosent i 2010. Denne næringen er den næringen som har høyest vekt når næringslivets samlede FoU-intensitet beregnes (omtrent 1/3 vekt), samtidig er næringens FoU-intensitet tilnærmet 0: den falt fra kun 0,24 prosent i 2010 til 0,18 prosent i 2021. Dette skyldes ikke redusert FoU, men økt bruttoprodukt pga. økte olje- og gasspriser. For alle praktiske formål kan man gå utfra at også i årene fremover vil tilnærmet 1/3 av bruttoproduktet i næringslivet bidra null til oppnåelse av det effektive 2,5 prosent målet. For næringslivet unntatt bergverk og utvinning innebærer målet dermed at FoU-intensiteten må økes til 3/2*2,5=3,75 prosent – fordi denne delen av næringslivet i praksis må «bære hele lasset» for å oppnå målsetningen om 2,5 prosent FoU-intensitet for næringslivet samlet sett. FoU-intensiteten i næringslivet unntatt bergverk og utvinning er vist i den røde (nest øverste) heltrukne linjen i Figur 8.2b.
Næringslivet består også av andre næringer som har tilnærmet null FoU-intensitet: ikke fordi de har svært høy verdiskaping i forhold innsatsfaktorbruk, slik som olje- og gassutvinning, men fordi de i liten grad utfører FoU. Disse næringene er ikke engang omfattet av FoU undersøkelsen, og består bl.a. av eiendomsdrift, detaljhandel, hotell- og restaurantdrift og jordbruk. Samlet sett bidro disse næringene (heretter omtalt som andre næringer) med 17,5 prosent av bruttoproduktet i næringslivet både i 2010 og 2021. Hvis vi antar at FoU-intensiteten og andel av bruttoprodukt i andre næringer forblir tilnærmet uendret frem til 2030, må FoU-intensitet i næringslivet unntatt bergverk og utvinning og andre næringer (BUA) øke til 5,38 prosent for å nå toprosentmålet for næringslivets FoU som andel av BNP.[6]
I 2021 var FoU-intensitet i næringslivet unntatt BUA 2,84 prosent. Dette er en betydelig økning fra 2,07 prosent i 2010, som vist i den lyserøde (øverste) heltrukne linjen i Figur 8.2b. Likevel må disse næringene øke sin FoU-intensitet med ytterligere 5,38-2,84=2,54 prosentpoeng fra nivået i 2021 for å nå 2 prosent målet innen 2030. Næringslivet unntatt BUA, som utgjorde mindre enn 50 prosent av næringslivets verdiskaping i 2021, må altså nesten doble sin FoU-intensitet – iallfall dersom verdiskapingen i bergverk og utvinning ikke faller dramatisk i årene fremover.
Drivere av endringene i næringslivets FoU-andel: En tentativ analyse av data fra SSBs statistikkbank
I hvilken grad kan Norges lave FoU-andel forklares med en særnorsk næringsstruktur, og i hvilken grad er det generelt lite FoU i alle delene av norsk næringsliv? I Figur 2-4 i rapporten Privat finansiering av forskning, utvikling og forskningsbasert innovasjon i Norge viser NIFU og Oslo Economics hypotetiske FoU-intensiteter for ulike land under antakelser om at alle land har lik næringsstruktur: den prosentvise fordelingen av bruttoprodukt på ulike næringer er lik en «representativ» fordeling. For Norge blir den resulterende «næringsjusterte» FoU-intensiteten for næringslivet tilnærmet fordoblet i forhold til den faktiske. Dette er en interessant øvelse som synliggjør betydningen av forskjeller i næringsstruktur, men er av begrenset praktisk verdi da den «representative» næringsstrukturen som er lagt til grunn ligger langt fra den faktiske for Norge sin del.
Generelt vil næringer med lav FoU-intensitet og høy andel bruttoprodukt (f.eks. olje- og gassutvinning) bidra til å holde aggregert FoU-intensitet nede, mens næringsgrupper med både høy FoU-intensitet og høy andel bruttoprodukt vil trekke den opp. Næringer som samlet sett har lav andel bruttoprodukt vil være av liten betydning uansett deres FoU-intensitet. Det er derfor i praksis noen få næringer, med høyt bruttoprodukt og høy FoU-intensitet, som kan bidra signifikant til å oppnå toprosentmålet.
Endringene i hver nærings FoU-intensitet og deres andel av bruttoprodukt («vekter») bestemmer utviklingen over tid i næringslivets samlede FoU-intensitet, X, som kan skrives som en vektet sum av FoU-intensiteten i alle næringer:
der v_i er næring i ‘s andel av totalt bruttoprodukt i næringslivet (v_i=V_i/V) og er FoU-intensiteten i næring i (f_i=F_i/V_i ). For hver næring gjelder at forskjellen i FoU-andel mellom to perioder (t og t-1) kan dekomponeres i et ledd der FoU-andel holdes konstant og vekten endres – dette kan tolkes som en reallokeringseffekt – og et ledd der vekten holdes konstant og FoU-andelen endres – dette kan tolkes som en internæringseffekt:
For hele næringslivet har vi altså at følgende formel gjelder:
Søylediagrammet i Figur 8.2c viser FoU-intensitet (blå søyler) og andel bruttoprodukt (røde søyler) etter næring i 2021. Videre viser diamantindikatorene offentlig FoU-støtte som andel av (næringens) FoU. Det effektive 2,5 prosent målet for FoU-intensitet og FoU-støtteandelen for næringslivet totalt sett er vist ved stiplete, horisontale linjer. Det mest slående ved figuren er at de tre (sammensatte) næringene med høyest bruttoprodukt (og dermed vekt, v_i) er næringer med tilnærmet null FoU-intensitet (dvs. f_i tilnærmet 0): bergverksdrift og utvinning, bygg- og anlegg, og andre næringer. Disse utgjør samlet 61 prosent av næringslivets bruttoprodukt. Når det gjelder næringene som ligger over det effektive 2,5 prosent målet, har disse stort sett ubetydelig vekt, med unntak av IT-tjenester (2.4 prosent), arkitekter og tekniske tjenester (2,3 prosent) og industrinæringene C17, C21-22 og C24-C29 (5.8 prosent til sammen; se forklaring under søylene for angivelse av hvilke næringer dette er). Øvrige næringer med minst 2.5 prosent FoU-intensitet, har en samlet vekt på 3,4 prosent. Mao. utgjorde næringene som oppfylte det effektive 2,5 prosent målet for FoU-intensitet kun 11,5 prosent av bruttoproduktet i 2021.
Når det gjelder offentlig FoU-støtte som andel av FoU, er det en tendens til at den er negativt korrelert med FoU-intensiteten. Dette kan tyde på at FoU virkemidlene gir relativt sterkere insentiver i næringer som i utgangspunktet utfører lite FoU, og kanskje bidrar til at noen foretak blir FoU-aktive. Dette er i så fall konsistent med funn i Nilsen m.fl. 2020[7] som viser at FoU virkemidlene har positiv resultat-addisjonalitet kun i gruppen av foretak uten tidligere FoU-erfaring.
Figur 8.2c: FoU-intensitet, andel bruttoprodukt og offentlig FoU-støtte som andel av FoU. Etter næring
*Gruppen Andre næringer er ikke inkludert i FoU-statistikken.
Kilde: Egne beregninger basert på FoU-statistikk og Strukturstatistikk. Statistisk sentralbyrå.
I Figur 8.2.d har vi dekomponert endringen i næringslivets FoU-intensitet (i prosentpoeng) fra 2010 (t-1) til 2021 (t), i bidrag fra hhv. reallokeringseffekt og internæringseffekt, som vist i formelen. For hver næring vises reallokeringseffekten (Δv_{i,t}*f_{i,t}) som blå søyle, og internæringseffekten (Δf_{i,t}*v_{i,t-1}) som rød søyle. Summen av blå og rød søyle er indikert ved lilla søyler i grafen. Summert over næringene, utgjør dette samlet endring i næringslivets FoU-intensitet fra 2010-2021 i prosentpoeng. Tilsvarende er summen av de blå og røde søylene, lik hhv. samlet reallokeringseffekt og internæringseffekt.
Vi merker oss at det er svært få næringer som bidrar signifikant positivt til vekst i næringslivets FoU-intensitet (lilla søyler). De tre næringene med størst positivt netto bidrag er: IT-tjenester (0,35 prosentpoeng), forlagsvirksomhet og programvareutvikling (0.08 prosentpoeng), og forsknings og utviklingsarbeid (0.07 prosentpoeng). Deretter kommer informasjonstjenester, metallvareindustri og maskinindustri (alle med <0.04 prosent poeng).
De positive bidragene drives av internæringseffekter, mens summen av reallokeringseffektene er negativ. Vi ser av formelen at den summerte reallokeringseffekten vil være negativ hvis korrelasjonen mellom endring i vekt (Δv_{i,t}) og FoU-intensitet (f_{i,t}) er negativ, noe vi finner at den er, siden Corr(Δv_{i,t}*f_{i,t})=-0.30.[8] FoU politikken har altså ikke lyktes med å få til en omstilling av ressurser (primært ansatte) fra lav- til høy-intensive næringer mht. FoU. Det er også tydelig fra Figur 8.2.d, at toprosentmålet for næringslivets BNP andel er urealistisk: Det vil kreve en massiv flytting av ressurser (positive reallokeringseffekter) fra næringer med lav til høy FoU-intensitet. Dette vil innebære en reversering av trenden de siste 10 årene. Selv om det har vært økt FoU-intensitet i noen næringer, har vekten til disse næringene samlet sett ikke økt. Dette tyder på at produktivtetsveksten i disse næringen ikke har vært signifikant høyere enn i næringslivet generelt – til tross for økt FoU intensitet.
Grafen som viser offentlig FoU støtte delt på bruttoprodukt (unntatt næringsgruppene BUA) i Figur 8.2b, viser kraftig vekst etter 2015. Dette reflekterer primært utvidelser av SkatteFUNN ordningen. Selv uten analyser av de kausale mekanismene, synes det klart at de næringspolitiske virkemidlene ikke har bidratt til vesentlig reallokering i form av nyetableringer av – eller vekst i eksisterende – FoU intensive foretak.
Figur 8.2d: Dekomponering av hver nærings bidrag i prosentpoeng til endring i næringslivets samlede FoU-intensitet fra 2010-2021.*
*Oppdatert 25.01.2024. Tall for reallokerings-, internærings- og totaleffekt ble reskalert i forhold til næringslivets totale bearbeidingsverdi (V). Tidligere tall refererte til V hvor næringene uten registrert FoU (Fi=0 ifølge FoU-statistikk) ikke var med. Dette påvirker kun skalaen på effektene, men ikke hver enkelt nærings relative bidrag til endringen i næringslivets totale FoU-intensitet.
Kilde: Egne beregninger basert på FoU-statistikk og Strukturstatistikk. Statistisk sentralbyrå.
Er toprosentmålet ønskelig?
I dette avsluttende avsnittet vurderer vi mulige konsekvenser av toprosentmålet i lys av økonomisk teori.
Økonomisk teori tilsier at det på lang sikt (i «likevekt») er et inverst forhold mellom FoU-intensitet og avkastning på FoU – der sistnevnte er målt som økt bruttoprodukt per krone økt investering i FoU. I sin klassiske form kan dette forholdet kan uttrykkes som: R=βV/F der R er avkastningskravet til FoU og β er FoU-elastisiteten: den prosentvise økning i bruttoproduktet når FoU øker med 1 prosent (se Cappelen m.fl., 2023 for diskusjon og utvidelser av denne teorien).[9] Elastisiteten, β, sier altså noe om de tekniske mulighetene for å omsette økt FoU til økt bruttoprodukt, mens R er en pris bestemt i et marked. Avkastningskravet, R, blir i finanslitteraturen referert til som minimumsavkastningen en investor krever som kompensasjon for investeringen for gitt risiko (se Arditti, 1967[10]). Gjennom støtte- og subsidieordninger, slik som SkatteFUNN, kan avkastningskravet til FoU reduseres. Dermed øker FoU-intensiteten i likevekt: R går ned og FoU-intensiteten, F/V, går opp. Det er imidlertid en kostnad ved dette, fordi subsidien må finansieres gjennom skattlegging av bruttoprodukt, som er produsert av arbeid og kapital. Dette har en realøkonomisk kostnad ved at potensielt mer produktive investeringer fortrenges. For Norge kan en slik negativ reallokeringseffekt være at høyutdannet arbeidskraft flytter fra høyproduktive næringer til næringer med lavere produktivitet. I et diskusjonsnotat viser Cappelen m.fl. (2023) at realavkastningen av egenutført FoU i næringslivet i Norge ikke er spesielt høy – i størrelsesordenen 5-10 prosent realavkastning etter avskrivninger – og at avkastningen av egenutført og innkjøpt FoU samlet er omlag null. Disse, og andre resultater som referert over, tilsier at offentlig FoU politikk bør være rettet inn mot spesifikke markedsimperfeksjoner, ikke generelle mål om at næringslivets FoU skal utgjøre to prosent av BNP eller lignende.
[1] P. Braunerhjelm: «Innovation and Growth». Kap. 12 i Andersson, Johansson og Lööf (red.), i Martin Andersson, and others (eds), Innovation and Growth: From R&D Strategies of Innovating Firms to Economy-wide Technological Change (Oxford, 2012; online ed., Oxford Academic, 24 Jan. 2013), https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199646685.003.0013
[2] https://www.forskningsradet.no/indikatorrapporten/barometerlandene/
[3] OECD Main Science and Technology Indicators, 2023: https://www.oecd.org/sti/msti.htm
[4] https://www.forskningsradet.no/indikatorrapporten/indikatorrapporten-dokument/fou-i-norge/samlet-fou-innsats/
[5] F/BNP = 0.02 (ekvivalent) 0.80(F/V) = 0.02
[6] 100/(100-17,5-36) *2,5=5,38
[7] Øivind A. Nilsen, Arvid Raknerud, Diana-Cristina Iancu. Public R&D support and firm performance: A multivariate dose-response analysis, Research Policy,49 (7),2020,
[8] Vi kan tolke den første summen (reallokeringseffekten) som proporsjonal med den empiriske kovariansen, siden summen av Δv_{i,t} over alle i'ene er lik 0.
[9] Ådne Cappelen, Pierre Mohnen, Arvid Raknerud and Marina Rybalka: A new approach to estimating private returns to R&D.SSB Discussion Papers no. 1005, aug. 2023
[10] Fred D. Arditti: Risk and the required return on equity, The Journal of Finance, 22 (1), 1967.